A pesquisa de preços ocupa posição
central no planejamento das contratações públicas. Mais do que um requisito
formal, constitui instrumento de racionalidade administrativa e de segurança
jurídica, na medida em que viabiliza a fixação de parâmetros realistas para o
valor estimado da contratação. Contudo, ao longo dos anos, esse procedimento
tem sofrido um processo de crescente burocratização que, em vez de agregar
eficiência e precisão, muitas vezes o converte em um mecanismo disfuncional.
Mackaay
e Rousseau já advertiam que a relação entre o preço de um bem, seu valor e seu
custo representam um problema para o jurista[1].
Se isso é verdade, também parece evidente que a pesquisa de preços é um tema deveras tormentoso na
prática das contratações públicas brasileiras, pois, ao estimar custos, o
agente público que representa a Administração é induzido a adotar métodos pouco
flexíveis e muito burocráticos, através de metodologia comparativa simplista,
para identificar a referência para algo extremamente dinâmico e flexível, que é
o preço[2].
Exigências redundantes,
multiplicação de etapas e formalismos que não aumentam a qualidade da
informação, mas apenas ampliam os custos de transação, têm fragilizado a
utilidade prática da pesquisa de preços, contrariando a lógica da economicidade
que deve nortear a atuação estatal.
Essa disfuncionalidade não decorre
apenas de falhas operacionais, mas também de leituras normativas que priorizam
uma concepção formalista em detrimento de uma abordagem consequencialista e
orientada por eficiência. Outras vezes, a disfuncionalidade é criada por
exigências que, sem lastro na legislação, são arbitrariamente criadas por
concepções pessoais de agentes públicos que, mesmo quando imbuídos de boa
vontade, ignoram os percalços e custos transacionais que prejudicam a
eficiência do processo de contratação pública.
Essa tensão evidencia um desafio
clássico apontado pela Análise Econômica do Direito: sempre que os custos de
observância das normas superam os benefícios que deveriam gerar, o sistema
perde eficiência e corre o risco de afastar-se de sua finalidade.
A pesquisa
de preços constitui um dos pilares da atividade contratual da Administração
Pública, fornecendo a base necessária para a fixação de um valor de referência
compatível com o mercado relativo a um bem ou serviço[3].
Por essa razão, na hipótese dessa estimativa ser conduzida de maneira
inadequada ou ineficaz, o orçamento elaborado pela Administração tende a se
afastar da realidade, comprometendo todo o certame.
Longe de ser
uma etapa meramente formal, a pesquisa de preços representa um instrumento de
racionalidade administrativa e de segurança jurídica, orientado pelo princípio
da eficiência e indispensável para a seleção da proposta mais vantajosa. Além
disso, a Lei nº 14.133/2021, trata a estimativa de preços como obrigação
expressa, a qual é regulamentada, atualmente, pela Instrução Normativa SEGES/ME
no 65/2021.
A legislação licitatória vigente
traz, no art. 23, § 1º, os parâmetros a serem observados para a estimativa de
preços[4] de
compras e serviços em geral, os quais são detalhados no art. 5o da
IN 65/2021. Uma das principais diferenças reside no fato de que a
regulamentação federal acrescenta dispositivo que prioriza os parâmetros
elencados nos incisos I e II do referido artigo (art. 5, § 1º)[5],
sem refletir que a indicação do melhor ou dos melhores parâmetros não deveria
ser feita a priori, burocraticamente, mas sim identificada pela atuação
dos agentes competentes para a realização da pesquisa de preços.
O tratamento meramente formal da
pesquisa de preços fragiliza a contratação pública, contribuindo para a
assimetria de informações[6] na
medida em que os parâmetros de mercado são captados de maneira insuficiente.
Multiplicam-se, portanto, os riscos de captação de valores artificialmente
altos ou baixos, comprometendo a execução contratual e gerando prejuízos
concretos para a Administração Pública.
O Tribunal de Contas da União, com
razão, há anos vem advertindo pela necessidade de utilização de uma diversidade
de fontes como parâmetro para a pesquisa de preços. A Corte tem feito
referência ao conceito de “cesta de preços aceitáveis”, indicando que há
diversos métodos de indicação da estimativa de custos e que esta pode (ou deve)
utilizar-se dessas variadas metodologias, para alcançar uma estimativa adequada[7].
Nessa linha, o TCU já advertiu que a
pesquisa de preços para elaboração do orçamento estimativo da licitação não
deve se restringir a cotações realizadas junto a potenciais fornecedores,
devendo ser utilizadas outras fontes como parâmetro, a exemplo de contratações
públicas similares, sistemas referenciais de preços disponíveis, pesquisas na
internet em sítios especializados e contratos anteriores do próprio órgão[8].
Este raciocínio e lastreado na ideia
de que as pesquisas de preços para aquisição de bens e contratação de serviços
em geral devem ser baseadas em uma “cesta de preços”[9].
Mais recentemente, inclusive, o Tribunal entendeu que a pesquisa de preços para
aquisição de bens e contratação de serviços em geral realizada apenas por
consulta direta a fornecedores, desconsiderando os preços praticados por outros
órgãos públicos em contratações similares, sem a elaboração de uma “cesta de
preços”, e ainda sem justificativa para a seleção dos fornecedores, desrespeitaria
a Lei 14.133/2021[10].
As normatizações em geral têm dado
lastro a essas orientações, apresentando multiplicidade de parâmetros para que
seja realizada uma “cesta de preços aceitáveis”, com a utilização de fontes
diversas[11],
embora a normatização federal (IN 65/2021) defina uma utilização prioritária de
dois de seus parâmetros[12].
Em vista disso, portanto, torna-se
essencial a adoção de ferramentas que assegurem diversidade de fontes,
confiabilidade dos dados e rastreabilidade das informações coletadas. Não basta
reunir cotações formais, mas também analisar criticamente as informações
levantadas[13],
com vistas a subsidiar a melhor decisão administrativa.
Por vezes são percebidas orientações
que analisam a importante função de estimar custos de maneira formalista,
ampliando os custos transacionais desta atividade, sem a devida preocupação com
a eficiência do procedimento licitatório ou com gargalos burocráticos
disfuncionais criados.
Certas exigências para a realização
da pesquisa de preços prejudicam a compreensão funcional dessa atividade. Não
são poucos os certames licitatórios desertos ou fracassados, muitas vezes por
falha na identificação do preço estimado definidor da baliza máxima de
pagamento ofertado pela Administração. Em tantos outros certames, o resultado
adjudicado é inferior à metade do valor estimado, o que gera dúvidas sobre a
fidedignidade da pesquisa ou sobre a exequibilidade dos preços.
De qualquer forma, a solução para
esta aparente ineficiência não está na ampliação das exigências formalistas
para sua realização. Muitas dessas exigências, vale frisar, criadas por órgãos
qualificados, que na busca por firmar orientações sobre o assunto, por vezes
ignoram os efeitos práticos desta orientação.
Nesse diapasão, feitas as breves
considerações anteriores, convém produzir uma respeitosa crítica pontual e construtiva
à recente orientação encartada pela Procuradoria Geral Federal, digno órgão da
AGU, no Parecer Referencial no 00006/2025/GERTEC/ELIC/PGF/AGU, que proferiu
questionável orientação jurídica para órgãos assessorados.
Nesse cenário, é impossível avançar
em uma crítica sem reconhecer, preliminarmente, a importância institucional da função
consultiva exercida pela Advocacia-Geral da União, através de seus órgãos, como
a ELIC/PGF. Sua atuação consultiva constitui verdadeiro pilar do regime
jurídico-administrativo, pois baliza a conduta de milhares de agentes e
assegura um padrão de uniformidade interpretativa em um país marcado pela
complexidade federativa e pela pluralidade de órgãos contratantes.
Todavia, é natural — e até salutar —
que, em determinados casos, seus entendimentos sejam objeto de debate e crítica
construtiva, sobretudo quando se perceba que eles estejam impondo encargos
desnecessários à máquina administrativa ou se afastando de soluções mais
eficientes e compatíveis com a
lógica normativa.
Pois
bem, ao realizar recomendações sobre a realização da
estimativa de preços dentro do planejamento da contratação, o opinativo, de
início, faz correta ponderação acerca das diretrizes a serem observadas na
pesquisa de preços, sobretudo ao discorrer sobre os parâmetros elencados na Lei
no 14.133 e na IN SEGES/ME no 65/2021[14].
Contudo, posteriormente, notadamente nos
parágrafos 86, 87 e 88[15], aborda
orientações que estranhamente estabelecem limites à utilização de ferramentas
especializadas na pesquisa de preços, adotadas justamente para facilitar a
tarefa de realizar uma “cesta de preços”. Segundo a referida manifestação
jurídica, tais ferramentas, adotadas para realização da
estimativa de custos, pretensamente não seriam fonte primária, mas secundária.
Diante
disso, o Parecer, embora admita o uso delas, como ferramenta auxiliar de
pesquisa, sugere que sejam juntados “aos autos as informações primárias (Painel
de Preços) que confirmem e reforcem a pesquisa realizada nos autos, para pleno
atendimento do art. 5º, inciso I, § 1º, da IN SEGES/ME n. 65, de 2021”.
Em
outras palavras, embora admita o uso dessas ferramentas, o Parecer recomenda que,
ao menos em relação ao parâmetro indicado no inciso I, do § 1º, do art. 5º da
IN SEGES/ME n. 65/2021, o trabalho seja refeito (reforçado), impondo aos
servidores o retrabalho de realizar nova coleta, dos mesmos preços, agora
diretamente no Painel de Preços!
O
argumento apresentado pelo Parecer é que, mesmo captando os preços constantes
no painel de preços, ferramentas privadas para pesquisa de preços seriam fontes
secundárias!
Primeiramente, importa salientar que essas
ferramentas privadas de pesquisa de preços oferecem justamente a coleta da
“cesta de preços” aceitáveis orientada pelo Tribunal de Contas da União. A
construção de uma boa cesta de preços, como bem orientado pelo Tribunal de
Contas da União[16],
exige a captação de uma pluralidade de fontes, em diversos parâmetros admitidos
pela Lei n. 14.133/2021 e a pertinente regulamentação.
Diante da diversidade de contratos pactuados,
diferença de porte das entidades e dos próprios mercados envolvidos, uma boa
amostragem exige esforço enorme de um bom “pesquisador”, para coletar
amostragem que possa trazer preços de referências fidedignos. Em muitos
editais, com centenas ou até milhares de itens diferentes, este trabalho é
deveras multiplicado e exige o uso de ferramentas tecnológicas que minimamente
facilitem essa importante missão, sobretudo para buscar referências nos
diversos parâmetros admitidos pela Lei 14.133/2021, cumprindo a correta
orientação de levantamento de uma robusta cesta de preços.
Pois bem, diante do desafio de levantamento
eficiente dessas informações, o mercado avançou para criar ferramentas
tecnológicas que permitem com maior agilidade e amplitude a coleta de diversas
fontes, nos variados parâmetros admitidos pela legislação. Para tanto, elas
captam os preços publicados e oferecem mecanismos intuitivos para utilização da
amostra coletada em uma definição fidedigna de preços de referência.
Usando como exemplo o Banco de Preços, citado
expressamente pelo referido Parecer, convém esclarecer que esta é uma
ferramenta que capta preços, atendendo aos parâmetros estabelecidos pela Lei n.
14.133/2021, notadamente no parágrafo primeiro de seu artigo 23, diretamente de
suas fontes, sem edição ou manipulação dos dados.
Nesse ponto, para atendimento às
recomendações do TCU, a grande diferença é que, além dos dados constantes no
Painel de Preços, a ferramenta Banco de Preços oferece um acervo extenso com
mais de 374 milhões de registros de preços extraídos de fontes oficiais e
confiáveis (como o Painel de Preços do Compras.gov.br e outros portais de licitações),
além de resultados de licitações de outras organizações públicas (órgãos
estaduais e municipais) e bases complementares como tabelas referenciais, notas
fiscais eletrônicas e cotações obtidas diretamente.
Essa estrutura permite a obtenção fidedigna
de dados, sem qualquer tipo de modificação, em total conformidade com os
parâmetros da Instrução Normativa SEGES/MGI nº 65/2021. A ferramenta não gera, não edita e tampouco
modifica preços, limitando-se a atuar como um canal de acesso e de
sistematização de dados, o que garante uma análise crítica sobre informações
autênticas, rastreáveis (inclusive por link informado pela própria ferramenta) e,
consequentemente, confiáveis, em conformidade com a Lei no
14.133/2021 e a IN SEGES/MGI nº 65/2021.
Ao exigir que o gestor público repita
manualmente uma etapa já realizada com fidelidade e rastreabilidade por
ferramenta especializada, apenas para atender ao parâmetro do inciso I do art.
5 da Instrução Normativa SEGES/MGI nº 65/2021, corre-se o risco de burocratizar
desnecessariamente a fase preparatória da contratação, contrariando os
objetivos da nova legislação de compras públicas e os esforços contemporâneos
de digitalização da gestão.
Ademais,
com a devida venia, parece ser incorreto o
argumento suscitado pelo referido Parecer Referencial, acerca da ausência de condição
de primariedade, como justificativa para que a coleta dos preços publicados no
Painel de Preços, através de ferramentas privadas, tenha que ser realizada
novamente.
Não há na Lei de Acesso à Informação, citada
pelo referido Parecer, base para a construção por ele adotada!
É questionável, inclusive, sua utilização
para sujeitar entidades privadas que realizam atividade econômica, sem subsídio
estatal, uma vez que o legislador claramente sujeita à LAI as organizações
públicas e as entidades parceiras, sem fins lucrativos, que recebem recursos
públicos[17],
pois a ideia do legislador foi garantir que o cidadão e as empresas tenham
acesso a informações, em detrimento do Poder Público.
Acerca da qualidade primária da fonte, a
referida Lei, no inciso IX do seu art. 4º, define que primariedade é qualidade
da informação coletada na fonte, com o máximo de detalhamento possível, sem
modificações. No mesmo sentido o Decreto federal n. 7724/2012, que deixa claro
que a primariedade está relacionada com a fidedignidade da informação e sua
correspondência com aquilo publicado pela fonte inicial.
Como muito bem explicam Márcio Camargo Cunha
Filho e Vitor Cesar Silva Xavier, a noção de primariedade está relacionada ao
direito do cidadão de “obter informações diretamente na fonte original, sem
intermediações”. Os autores citam o exemplo de solicitação para que se tenha
direito a obter o inteiro teor de cópia deste despacho, e não a um relato ou
descrição indireta de seu conteúdo[18].
Assim, o conceito de primariedade estaria
relacionado ao acesso às informações produzidas pela Administração, e não a
interpretações ou relatos indiretos. Nesta linha, primariedade tem a ver com
originalidade da informação, e não do documento. A reprodução fidedigna de uma
informação pública, sem edição, conserva sua condição primária.
Esta parece também ser a conclusão dos
referidos autores:
…é preciso salientar
que a reprografia ou digitalização de um documento não retira a sua eventual
qualidade de primário, na medida em que é réplica autêntica da informação
originária. A primariedade é garantia de que a informação foi coletada da
fonte, sem modificações, não ensejando necessariamente a disponibilização do
documento original. Ou seja, ter direito a
informação primária não significa ter direito ao documento original[19]. (Grifo
nosso)
Há, portanto, uma confusão sobre o tema, na
equivocada alusão feita no Parecer, à condição de fonte primária, pelo painel
de preços, e de fonte secundária, por ferramentas privadas como o banco de
preços.
Apenas a título de argumentação, até porque
seria (também) uma exigência despropositada, se o argumento suscitado acerca da
primariedade pudesse ser imposto para que agentes públicos pudessem exercer
suas competências administrativas, o próprio Parecer Referencial n.
00006/2025/GERTEC/ELIC/PGF/AGU deveria ter anexado as fontes originárias dos
diversos textos legais, decisões jurisprudências e normativos em geral,
inclusive editados, para que suas remissões fossem validadas pelo órgão
assessorado.
Seria esdrúxula esta exigência, sem legítima
fundamentação na Lei de Acesso à Informação. Da mesma forma, com o devido
respeito, parece inadequada a exigência do aludido Parecer Referencial.
O que o Parecer propõe, na verdade, é uma
exigência que atenta contra preceitos da Lei 13.874/2019 (Lei da Liberdade
Econômica), já que, ferindo normas basilares daquele diploma, contraria
princípios como “a boa-fé do particular perante o poder público” e contra
direitos como o de “gozar de presunção de boa-fé nos atos praticados no
exercício da atividade econômica”.
A recomendação de que se proceda à juntada
manual dos dados diretamente obtidos no Painel de Preços revela-se, na prática,
uma etapa redundante, sem respaldo na lei ou na Jurisprudência do Tribunal de
Contas da União.
Com o devido respeito à digna Advocacia Geral
da União, este trecho em especial não agrega valor à pesquisa de preços nem à
atividade administrativa, contribuindo apenas para o aumento dos custos
operacionais e da complexidade procedimental – elementos que a própria IN
65/2021 e a doutrina contemporânea buscam reduzir em nome da eficiência
administrativa [20].
Nessa linha, Pedro Gonçalves adverte que “a boa administração indica uma ação
administrativa conveniente e oportuna; além de conforme à lei e ao direito, a
ação da Administração deverá ser correta (racional), pelo que os seus agentes
devem agir como “bons administradores”, pautando as suas ações segundo
critérios de otimização das respetivas condutas.”[21].
No planejamento das contratações públicas,
além do cumprimento das exigências legais, é essencial buscar eficiência e
redução de custos transacionais. Nesse contexto, merece melhor reflexão a
exigência padronizada de que dados do Painel de Preços obtidos, sem qualquer
alteração, por ferramentas privadas de pesquisa de preços precisem ser
complementados por comprovações manuais no mesmo Painel.
Além disso, sob a perspectiva da empresa, tal
exigência ignora o dever da Administração Pública de garantir a livre
iniciativa, criando empecilho ilegal, atentando contra diversos deveres
descritos no Art. 4º da Lei n. 13.874/2019[22].
A título de exemplo, vale citar recente
posicionamento do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco (TCE/PE).
Em 2024, o TCE/PE publicou a RESOLUÇÃO TC Nº 249/2024, que disciplinou
procedimentos a serem observados no planejamento das aquisições e na gestão de
medicamentos e produtos para saúde no âmbito da Administração Pública estadual
e municipal do estado de Pernambuco.
Entre
suas disposições, aquela Resolução continha uma regra polêmica, no § 5° de seu
Art. 6°, segundo a qual, para a pesquisa de preços em licitações para aquisição
de medicamentos, a quantidade mínima de preços da amostra coletada na pesquisa
de preços não deveria ser inferior a 30 (trinta), sendo que “o não atendimento
deste parâmetro deveria ser justificado individualmente para cada item da
contratação”.
Aqueles
que conhecem um pouco sobre esses tipos de certame (aquisições de medicamentos)
sabem que muitas vezes elas costumam ter milhares de itens licitados! Uma
rápida conta aritmética permite refletir sobre o número de fontes captadas
necessárias e imaginar o hercúleo trabalho gerado para o agente público responsável,
o que não necessariamente contribuiria para que a pesquisa de preços fosse mais
eficaz na tarefa de identificar um preço de referência fidedigno para a futura
seleção.
Esse
dispositivo foi objeto de críticas e, mais recentemente, em julho de 2025, o
Egrégio Tribunal de Contas de Pernambuco, sensível às dificuldades práticas
criadas pelo dispositivo, corretamente revogou o referido §5º,
através da Resolução 288/2025, demonstrando seu compromisso com o constante
aprimoramento de sua atuação.
Acredita-se que a Advocacia Geral da União,
ciosa sempre na indução de uma ação administrativa eficiente, deveria
apresentar similar sensibilidade e rever a orientação apresentada pelo aludido
Parecer Referencial no 00006/2025/GERTEC/ELIC/PGF/AGU.
O uso das tecnologias deve ser reconhecido
como instrumento legítimo de governança digital, não como fator de insegurança.
Ao interpretar orientações jurídicas, a Administração deve adotar critérios
proporcionais e evitar que cautelas, mesmo bem-intencionadas, convertam-se em
entraves burocráticos, descompassados com a modernização em curso na gestão
pública.
A análise empreendida evidencia que a
pesquisa de preços, longe de ser um simples requisito burocrático, constitui
elemento central para a eficiência e a segurança das contratações públicas.
Nesse contexto, a utilização de ferramentas privadas de apoio, quando pautada
pela fidedignidade e rastreabilidade dos dados, revela-se instrumento legítimo
e compatível com os princípios da economicidade e da boa administração.
O Parecer Referencial nº
06/2025/GERTEC/ELIC/PGF/AGU, embora tenha o mérito de buscar uniformidade
interpretativa, incorreu em excesso ao qualificar tais ferramentas como fontes
secundárias e impor retrabalho desnecessário aos agentes públicos que realizam
a relevante e difícil incumbência de realizar a pesquisa de preços para
contratações públicas, muitas delas com milhares de itens envolvidos
A exigência de replicação manual de
informações já coletadas de modo autêntico e rastreável fragiliza a
racionalidade procedimental e amplia custos transacionais, em desacordo com a
lógica da Lei nº 14.133/2021, da Lei da Liberdade Econômica e das orientações
jurisprudenciais mais recentes.
A crítica aqui exposta não pretende
desmerecer a importância institucional da ELIC/PGF/AGU, pelo contrário; o
objetivo é contribuir para o aperfeiçoamento de sua atuação consultiva, em
sintonia com o processo de digitalização e modernização das compras públicas.
Ao reconhecer a legitimidade das soluções tecnológicas desenvolvidas pelo
mercado, a Administração fortalece a governança digital, promove maior
eficiência e assegura melhores condições para a busca do interesse público.
É, portanto, desejável que o entendimento
veiculado no referido trecho do Parecer (notadamente, seus parágrafos 86, 87 e
88) seja objeto de reavaliação, em diálogo aberto com a realidade prática e com
os avanços tecnológicos já consolidados. A superação de visões formalistas e a
adoção de posturas mais consequencialistas representam passos fundamentais para
que a pesquisa de preços cumpra efetivamente sua função: ser instrumento
confiável de planejamento, capaz de garantir contratações públicas mais céleres,
eficientes e vantajosas.
[1] MACKAAY, Ejan; ROUSSEAU, Stéphane. Análise Econômica do Direito.
Tradução Rachel Sztajn. 2. ed. São Paulo: Atlas,
2015. p. 117.
[2] NÓBREGA,
Marcos; CAMELO, Bradson; TORRES, Ronny Charles L. de.
PESQUISA DE PREÇOS NAS CONTRATAÇÕES PÚBLICAS, EM TEMPOS DE PANDEMIA. disponível
em:
[3] TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de Licitações Públicas
Comentadas. 16. ed. São Paulo: Editora JusPodivm,
2025. p. 206
[4] “Art. 23. O
valor previamente estimado da contratação deverá ser compatível com os valores
praticados pelo mercado, considerados os preços constantes de bancos de dados
públicos e as quantidades a serem contratadas, observadas a potencial economia
de escala e as peculiaridades do local de execução do objeto.
§
1º No processo licitatório para aquisição de bens e contratação de serviços em
geral, conforme regulamento, o valor estimado será definido com base no melhor
preço aferido por meio da utilização dos seguintes parâmetros, adotados de
forma combinada ou não:
I - composição de custos unitários
menores ou iguais à mediana do item correspondente no painel para consulta de
preços ou no banco de preços em saúde disponíveis no Portal Nacional de
Contratações Públicas (PNCP);
II - contratações similares feitas
pela Administração Pública, em execução ou concluídas no período de 1 (um) ano
anterior à data da pesquisa de preços, inclusive mediante sistema de registro
de preços, observado o índice de atualização de preços correspondente;
III - utilização de dados de pesquisa publicada em mídia
especializada, de tabela de referência formalmente aprovada pelo Poder
Executivo federal e de sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo,
desde que contenham a data e hora de acesso;
IV - pesquisa direta com no mínimo
3 (três) fornecedores, mediante solicitação formal de cotação, desde que seja
apresentada justificativa da escolha desses fornecedores e que não tenham sido
obtidos os orçamentos com mais de 6 (seis) meses de antecedência da data de
divulgação do edital;
V - pesquisa na base nacional de
notas fiscais eletrônicas, na forma de regulamento.”.
[5] “Art. 5º A pesquisa de preços para fins de determinação do
preço estimado em processo licitatório para a aquisição de bens e contratação
de serviços em geral será realizada mediante a utilização dos seguintes
parâmetros, empregados de forma combinada ou não:
I
- composição de custos unitários menores ou iguais à
mediana do item correspondente nos sistemas oficiais de governo, como Painel de
Preços ou banco de preços em saúde, observado o índice de atualização de preços
correspondente;
II
- contratações similares feitas pela Administração
Pública, em execução ou concluídas no período de 1 (um) ano anterior à data da
pesquisa de preços, inclusive mediante sistema de registro de preços, observado
o índice de atualização de preços correspondente;
III
- dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de tabela de referência
formalmente aprovada pelo Poder Executivo federal e de sítios eletrônicos
especializados ou de domínio amplo, desde que atualizados no momento da
pesquisa e compreendidos no intervalo de até 6 (seis) meses de antecedência da
data de divulgação do edital, contendo a data e a hora de acesso;
IV
- pesquisa direta com, no mínimo, 3 (três)
fornecedores, mediante solicitação formal de cotação, por meio de ofício ou
e-mail, desde que seja apresentada justificativa da escolha desses fornecedores
e que não tenham sido obtidos os orçamentos com mais de 6 (seis) meses de
antecedência da data de divulgação do edital; ou
V
- pesquisa na base nacional de notas fiscais
eletrônicas, desde que a data das notas fiscais esteja compreendida no período
de até 1 (um) ano anterior à data de divulgação do edital, conforme disposto no
Caderno de Logística, elaborado pela Secretaria de Gestão da Secretaria
Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da
Economia.
§
1º Deverão ser priorizados os parâmetros estabelecidos nos incisos I e II,
devendo, em caso de impossibilidade, apresentar justificativa nos autos.”.
[6] CAMELO, Bradson; NÓBREGA, Marcos;
TORRES, Ronny Charles L. de. Análise econômica das Licitações e Contratos: de
acordo com a Lei no 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações). 2. ed.
Belo Horizonte: Fórum, 2024. p. 224.
[7] TORRES,
Ronny Charles Lopes de. Leis de Licitações Públicas Comentadas. 16. ed. São
Paulo: Editora JusPodivm, 2025. p. 211.
[8] TCU. Acórdão 713/2019 Plenário(Representação, Relator Ministro
Bruno Dantas.
[9] TCU. Acórdão 1875/2021 Plenário (Representação, Relator Ministro
Raimundo Carreiro)
[10] TCU. Acórdão 1712/2025
Plenário (Representação, Relator Ministro Jorge Oliveira)
[11] CAMELO, Bradson; NÓBREGA, Marcos;
TORRES, Ronny Charles L. de. Análise econômica das Licitações e Contratos: de
acordo com a Lei no 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações). 2. ed.
Belo Horizonte: Fórum, 2024. p. 227.
[12] Art. 5º. (...)
§ 1º
Deverão ser priorizados os parâmetros estabelecidos nos incisos I e II,
devendo, em caso de impossibilidade, apresentar justificativa nos autos.
[13] FORTINI, Cristiana; OLIVEIRA, Rafael Sérgio Lima de;
CAMARÃO, Tatiana. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos:
Lei no 14.133, de 1o de abril de 2021. Belo Horizonte:
Fórum, 2022. p. 333.
[14] BRASIL. Advocacia-Geral da União.
Parecer Referencial no 00006/2025/GERTEC/ELIC/PGF/AGU. 18.08.2025.
fl. 11. A saber:
“81. O art. 23, § 1º, da Lei n. 14.133, de 2021, traz os
parâmetros a serem observados para a definição do valor estimado, que podem ser
adotados de forma combinada ou não. Tais parâmetros vêm detalhados no art. 5º
da IN SEGES/ME n. 65, de 2021, que estabelece que devem ser utilizados os
parâmetros dos incisos I e II prioritariamente (art. 5º, § 1º):
Inciso I - composição de custos unitários menores ou iguais
à mediana do item correspondente nos sistemas oficiais de governo, como Painel
de Preços ou Sistema de Compras do Governo Federal.
Inciso II - contratações similares feitas pela Administração
Pública, em execução ou concluídas no período de 1 (um) ano anterior à data da
pesquisa de preços.
82. Nas duas hipóteses, deve ser observado o índice de
atualização de preços correspondente.
83. Caso não seja possível utilizar os parâmetros acima,
deve ser apresentada justificativa, nos termos do art. 5º, § 1º, da IN SEGES/ME
n. 65, de 2021. Nessa hipótese, devem ser observados os parâmetros adicionais
trazidos pelo art. 5º da IN, incisos III, IV e V. 84. Atenção: se for adotada a
pesquisa direta com fornecedores (art. 5º, IV), observar as cautelas
estabelecidas no art. 5º, § 2º, em especial: juntar aos autos a solicitação
formal de cotação feita aos fornecedores, por meio de ofício ou e-mail; manifestação
técnica fundamentada acerca da escolha dos fornecedores consultados, constando
todas as informações estabelecidas no § 2º do art. 5º; demonstrar que tentou
obter preços de referência em sistemas oficiais de governo e em contratações
públicas similares (art. 5º, § 1º, da IN SEGES/ME n. 65/2021), bem como
justificar a não utilização desses parâmetros preferenciais; que as datas das
pesquisas feitas junto aos fornecedores não sejam com mais de 6 (seis) meses de
antecedência da data de divulgação do edital.
85. Importante: a pesquisa deve (i) registrar a identidade
do bem pesquisado com o objeto a ser licitado; (ii)
observar as condições comerciais praticadas, como prazos, locais de entrega,
instalação, potencial economia de escala, entre outras particularidades que
impactem na formação do preço (art. 4º).”.
[15] 86.
Alerta-se: a utilização da ferramenta "Banco de Preços" (ou cotação
zênite, ou fonte de preços etc.) não atende aos requisitos da legislação, em
especial, o art. 5º da IN SEGES/ME n. 65/2021.
87. O Banco de Preços não se trata
de informação primária, mas secundária (Lei n. 12.527, de 2011). A fonte
primária deve ser o Painel de Compras do Governo Federal (art. 23, § 1º, inciso
I da Lei n. 14.133, de 2021, art. 5º, inciso I, § 1º, da IN SEGES/ME n. 65/2021
e Acórdão 718/2018-Plenário). A utilização da ferramenta "Banco de
Preços" pode ser feita apenas como mecanismo auxiliar de busca.
88. Caso a Administração utilize o
Banco de Preços como ferramenta auxiliar de pesquisa, deverá juntar aos autos
as informações primárias (Painel de Preços) que confirmem e reforcem a pesquisa
realizada nos autos, para pleno atendimento do art. 5º, inciso I, § 1º, da IN
SEGES/ME n. 65, de 2021.
[17] HEINEN, Juliano. Comentários à Lei
de Acesso à Informação. 3 edição. Belo Horizonte,
Fórum. 2023. P. 126.
[18] CUNHA FILHO, Márcio Camargo;
XAVIER, Vitor Cesar Silva. Lei de Acesso à Informação: teoria e prática. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2041. P. 150.
[19] CUNHA FILHO, Márcio Camargo;
XAVIER, Vitor Cesar Silva. Lei de Acesso à Informação: teoria e prática. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2041. P. 150.
[20] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.
JUNIOR, Wallace Paiva Martins. Tratado de Direito Administrativo: Teoria Geral
e Princípios do Direito Administrativo. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2014.
[21] GONÇALVES, Pedro Costa. Manual de
Direito Administrativo Vol. 1. Coimbra: Edições Almedina, 2019. p. 106)
[22] CAPÍTULO III
DAS
GARANTIAS DE LIVRE INICIATIVA
Art.
4º É dever da administração pública e das demais
entidades que se vinculam a esta Lei, no exercício de regulamentação de norma
pública pertencente à legislação sobre a qual esta Lei versa, exceto se em
estrito cumprimento a previsão explícita em lei, evitar o abuso do poder
regulatório de maneira a, indevidamente:
I - criar reserva de mercado ao favorecer, na regulação, grupo
econômico, ou profissional, em prejuízo dos demais concorrentes;
II -
redigir enunciados que impeçam a entrada de novos
competidores nacionais ou estrangeiros no mercado;
III
- exigir especificação técnica que não seja necessária para atingir o fim
desejado;
IV -
redigir enunciados que impeçam ou retardem a inovação
e a adoção de novas tecnologias, processos ou modelos de negócios, ressalvadas
as situações consideradas em regulamento como de alto risco;
V - aumentar os custos de transação sem demonstração de
benefícios;
VI -
criar demanda artificial ou compulsória de produto,
serviço ou atividade profissional, inclusive de uso de cartórios, registros ou
cadastros;
VII
- introduzir limites à livre formação de sociedades empresariais ou de
atividades econômicas;
VIII
- restringir o uso e o exercício da publicidade e propaganda sobre um setor
econômico, ressalvadas as hipóteses expressamente vedadas em lei federal; e
IX -
exigir, sob o pretexto de inscrição tributária,
requerimentos de outra natureza de maneira a mitigar os efeitos do inciso I
do caput do art. 3º desta Lei.